廣東省自然資源廳關(guān)于加快解決國有建設(shè)用地上不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的指導(dǎo)意見

 

各地級以上市人民政府，省有關(guān)單位：

 

　　根據(jù)《中華人民共和國民法典》《不動產(chǎn)登記暫行條例》以及《自然資源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕1號)等法律法規(guī)文件精神，為加快解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見：

 

　　一、總體要求

 

　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實屬地管理主體責(zé)任，堅守房屋安全底線，按照“缺什么補什么、誰審批誰負(fù)責(zé)”要求，堅持群眾無過錯即辦證，將建設(shè)單位責(zé)任與群眾利益相分開，切實保障群眾合法權(quán)益。

 

　　二、適用范圍

 

　　2024年12月31日前國有建設(shè)用地上已建成銷售的城鎮(zhèn)住宅，未辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次或轉(zhuǎn)移登記，造成當(dāng)事人“登記難”，合法權(quán)益無法保障的歷史遺留問題。

 

　　三、處置措施

 

　　(一)用地手續(xù)不完善的。

 

　　1.已辦理房屋所有權(quán)登記，因各種原因?qū)е掠玫厥掷m(xù)無法辦理的，房屋所占用的宗地經(jīng)公告權(quán)屬界線清晰無爭議，符合國土空間規(guī)劃的，自然資源主管部門報經(jīng)不動產(chǎn)所在地地級以上市或者縣(市、區(qū))人民政府(下稱所在地政府)同意，可按現(xiàn)狀補辦劃撥或協(xié)議出讓手續(xù)。

 

　　2.政府主導(dǎo)的國有土地上安置房、棚改房、經(jīng)濟適用房、公租房、保障性租賃住房、配售型保障性住房等項目用地手續(xù)不完善的，由建設(shè)單位或其他辦理主體提出申請，可按相關(guān)規(guī)定補辦劃撥或協(xié)議出讓手續(xù);國家機關(guān)、企事業(yè)單位利用自有土地建設(shè)房改房、集資房的，由建設(shè)單位或其他辦理主體憑項目立項依據(jù)或其他證明材料提出申請，可按劃撥方式補辦用地手續(xù);以協(xié)議出讓方式補辦用地手續(xù)，需要補繳土地價款的，估價期日確定等地價評估相關(guān)事宜按照現(xiàn)行文件規(guī)定確定，由建設(shè)單位或其他辦理主體按規(guī)定繳納。

 

　　3.除前款之外其他建設(shè)項目用地手續(xù)不完善的，可按實際情況區(qū)分時段、類型，按項目建設(shè)時政策規(guī)定補辦用地手續(xù)。其中，在國家《劃撥用地目錄》發(fā)布實施(即2001年10月22日)后建成，符合《劃撥用地目錄》規(guī)定的，可按劃撥方式補辦用地手續(xù);在發(fā)布實施前建成的，可按項目建設(shè)時政策規(guī)定補辦用地手續(xù)。

 

　　(二)建設(shè)工程規(guī)劃核實不完善的。

 

　　4.建設(shè)項目已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，因歷史原因未辦理規(guī)劃核實手續(xù)或手續(xù)不完備，可按規(guī)定補辦規(guī)劃驗收等手續(xù)的，依法依規(guī)處理并補辦核實手續(xù)后可辦理不動產(chǎn)登記。確因建成時間較早等原因不具備補辦條件且符合國土空間規(guī)劃的，自然資源主管部門報經(jīng)所在地政府同意后，按現(xiàn)狀出具認(rèn)定或規(guī)劃核實意見。相關(guān)意見可作為工程符合規(guī)劃材料申請不動產(chǎn)登記。

 

　　5.建設(shè)項目部分符合規(guī)劃的，自然資源主管部門可先行核實符合規(guī)劃部分，并出具規(guī)劃核實意見。相關(guān)意見可作為工程符合規(guī)劃材料申請不動產(chǎn)登記。

 

　　6.在原用途為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、辦公、工業(yè)等劃撥土地上已建安置房、棚改房、保障性住房等項目的，已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可但未按規(guī)定及時辦理改變土地用途手續(xù)，且符合國土空間規(guī)劃的，自然資源主管部門擬定處置方案報經(jīng)所在地政府同意后，可在補辦用地手續(xù)后進行實地規(guī)劃核實，按現(xiàn)狀出具規(guī)劃核實意見。相關(guān)意見可作為工程符合規(guī)劃材料申請不動產(chǎn)登記。

 

　　7.未按建設(shè)工程規(guī)劃許可建設(shè)的，對不符合規(guī)劃部分應(yīng)當(dāng)采取改正措施消除影響，限期改正;無法消除影響的，限期拆除;確實無法拆除的，由自然資源主管部門對超占超建改建部分形成認(rèn)定意見，由規(guī)劃執(zhí)法部門對超占超建改建部分依法處置后，自然資源主管部門對符合規(guī)劃部分出具規(guī)劃核實意見。相關(guān)意見可作為工程符合規(guī)劃材料申請不動產(chǎn)登記。不動產(chǎn)登記時能區(qū)分超占超建改建位置的，應(yīng)當(dāng)在宗地圖和房屋樓層平面圖中標(biāo)明位置和面積;未能區(qū)分超占超建改建位置的，應(yīng)當(dāng)注明面積。

 

　　(三)開發(fā)建設(shè)單位申請主體不清或缺失的。

 

　　8.開發(fā)企業(yè)或有關(guān)單位(以下簡稱開發(fā)單位)發(fā)生注銷、被撤銷或者變更等滅失情形的，有承繼單位或上級主管部門的，由承繼單位或上級主管部門作為申請主體辦理;沒有承繼單位或上級主管部門的，可由所在地政府指定的機構(gòu)、組織代為申請辦理，可一并辦理首次登記與轉(zhuǎn)移登記，并在登記簿中對權(quán)利主體滅失情況予以記載;已辦理首次登記的，購房人可單方申請辦理轉(zhuǎn)移登記。

 

　　國有土地上已建成交付、申請材料齊全、權(quán)屬清晰無爭議的商品房、單位自建成套住房、保障性住房、拆遷安置房等建設(shè)項目，原開發(fā)單位未滅失或未被吊銷營業(yè)執(zhí)照但不配合辦理首次登記的，開發(fā)單位的行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)督促其限期履行義務(wù)。經(jīng)督促仍不配合的，由所在地政府另行指定的機構(gòu)、組織代為申請辦理。

 

　　(四)竣工驗收手續(xù)不完善的。

 

　　9.因各種原因確無法取得竣工驗收備案結(jié)果的建筑工程項目，按各地建筑工程聯(lián)合驗收、“竣工測驗合一”等工作要求，由涉及專項驗收的規(guī)劃、消防、人防等相關(guān)單位對項目出具的聯(lián)合審查備案意見，可作為房屋已竣工的材料辦理登記。

 

　　10.無法補辦工程竣工驗收的，建設(shè)單位或其他辦理主體可委托依法設(shè)立的房屋安全鑒定機構(gòu)鑒定，出具的鑒定合格意見書報住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案后，可作為房屋已竣工的材料辦理登記。

 

　　11.未取得消防驗收備案手續(xù)的，由建設(shè)單位或其他辦理主體補辦手續(xù);因規(guī)劃許可文件不完善未取得消防驗收備案手續(xù)的，由自然資源主管部門按現(xiàn)狀出具認(rèn)定或規(guī)劃核實意見文件，可作為建設(shè)工程規(guī)劃許可文件提交消防報建。確實無法補辦的，由建設(shè)單位或其他辦理主體委托依法設(shè)立的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，按照不低于原建筑物建成時的消防安全標(biāo)準(zhǔn)對項目進行竣工驗收消防查驗和安全評估。查驗和評估合格的，相關(guān)報告可作為房屋竣工材料，辦理登記。

 

　　12.未取得人防工程驗收手續(xù)的，由建設(shè)單位或其他辦理主體按照建設(shè)時點的相關(guān)規(guī)定，組織人防工程驗收檢查，對符合標(biāo)準(zhǔn)的或整改后符合標(biāo)準(zhǔn)的出具書面意見。防空地下室無法整改合格或未按規(guī)定要求建設(shè)，且因條件限制無法補建的，建設(shè)單位或其他辦理主體按應(yīng)建防空地下室的建筑面積和規(guī)定的易地建設(shè)收費標(biāo)準(zhǔn)繳納易地建設(shè)費。國家對防空地下室易地建設(shè)費減免有規(guī)定的，從其規(guī)定。

 

　　(五)欠繳土地出讓價款和相關(guān)稅費的。

 

　　13.房屋已銷售且已交付的住宅項目，開發(fā)單位未按出讓合同約定足額繳納土地出讓價款，或?qū)⒔?jīng)濟適用住房等政策性住房按商品房對外銷售但未補繳土地出讓價款，或欠繳稅費的，自然資源主管部門將處置方案報經(jīng)所在地政府同意后，按照“證繳分離”原則，在有關(guān)部門追繳土地出讓價款和稅費的同時，可辦理登記。

 

　　14.房屋尚未交付的住宅項目，開發(fā)單位未按規(guī)定繳納土地出讓價款和稅費的，以及劃撥土地上自建房擅自對外出售，未補繳土地出讓價款的，應(yīng)當(dāng)依法繳納所欠土地出讓價款和稅費后，方可辦理登記。

 

　　(六)原分散登記的房屋、土地信息不一致的。

 

　　15.在辦理不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時，原房屋、土地坐落信息不一致的，以地名管理部門出具的文件證明為依據(jù)，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)通過部門間信息共享或者內(nèi)部核查獲取。分散登記時，已經(jīng)分別登記的房屋和土地用途不一致的不動產(chǎn)，繼續(xù)分別按照原記載的房屋、土地用途進行登記，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得改變已登記的不動產(chǎn)用途。

 

　　16.因房屋所有權(quán)多次轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)未同步轉(zhuǎn)移導(dǎo)致房屋、土地權(quán)利主體不一致的，經(jīng)核實，房屋權(quán)屬關(guān)系變動清晰且無爭議的，可按程序由房屋所有權(quán)人(已故的由繼承房屋所有權(quán)的合法繼承人代為申請)出具書面具結(jié)書并單方申請辦理房地權(quán)利主體一致的不動產(chǎn)登記，并在登記簿中記載相關(guān)情況。原土地使用權(quán)證書無法收回的，登記完成后由不動產(chǎn)登記機構(gòu)公告作廢。涉及劃撥用地轉(zhuǎn)為出讓的，房屋所有權(quán)人應(yīng)先按當(dāng)?shù)匾?guī)定補繳土地出讓價款并完善稅費，再申請辦理登記。

 

　　對于土地使用權(quán)多次轉(zhuǎn)移、已登記的房屋所有權(quán)未同步轉(zhuǎn)移的，可參照前款規(guī)定辦理。

 

　　(七)跨宗地建設(shè)的。

 

　　17.同一開發(fā)主體因依法分期或分宗取得土地使用權(quán)，跨宗地建設(shè)需要合并宗地的，提出合并宗地申請報當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門進行審核，需合并的宗地權(quán)利類型、權(quán)利性質(zhì)、用途及土地使用期限一致的，可出具同意合并宗地意見，作為不動產(chǎn)登記資料;涉及土地使用期限不一致的，經(jīng)協(xié)商一致，可按在前的終止時間確定使用期限，或依法完善用地手續(xù)至土地使用期限一致并調(diào)整土地出讓價款。多宗地的權(quán)利類型、權(quán)利性質(zhì)、用途等不一致的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得辦理宗地合并手續(xù)。

 

　　前款有需要時可簽訂土地出讓補充協(xié)議或土地出讓合同變更協(xié)議。

 

　　18.多主體聯(lián)建、產(chǎn)權(quán)清晰的城鎮(zhèn)住宅(含劃撥土地)，經(jīng)開發(fā)單位共同申請并提出分割、分?jǐn)偡桨�，報�?dāng)?shù)刈匀毁Y源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門對規(guī)劃、用地、消防、安全等情況在各自職責(zé)范圍內(nèi)進行聯(lián)合審核，審核通過意見作為不動產(chǎn)登記資料。分割不動產(chǎn)應(yīng)滿足不動產(chǎn)單元設(shè)定的要求。

 

　　(八)其他問題。

 

　　19.購房人已辦理房屋所有權(quán)登記，但土地使用權(quán)仍登記為開發(fā)單位并處于抵押、查封狀態(tài)，或土地使用權(quán)在抵押、查封前已辦理購房合同備案或預(yù)告登記，購房人申請辦理不動產(chǎn)登記的，市、縣級政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)開發(fā)單位、金融機構(gòu)和法院，通過還款、協(xié)商、追繳、置換以及向查封法院提出異議申請等方式處理債務(wù)糾紛問題，推進抵押和查封問題的化解。

 

　　經(jīng)開發(fā)單位與抵押權(quán)人、查封單位協(xié)商一致，抵押權(quán)人、查封單位出具書面同意意見的，不動產(chǎn)登記機構(gòu)可辦理登記，并在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權(quán)證書上注明相關(guān)狀況。

 

　　四、工作要求

 

　　市、縣級政府及有關(guān)職能部門要提高思想認(rèn)識，落實屬地責(zé)任，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動”的工作機制，協(xié)同推進不動產(chǎn)登記歷史遺留問題化解工作。要明確負(fù)面清單，守牢政策底線，嚴(yán)禁通過登記將違法用地或違法建設(shè)合法化，嚴(yán)禁將按正常報建手續(xù)辦理的項目通過歷史遺留問題進行處理，對“小產(chǎn)權(quán)房”、違反永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線管控要求建設(shè)等情形，一律不得登記。

 

　　國有土地上已售(在用)的中小學(xué)校、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、宗教活動場所、機關(guān)事業(yè)單位用房等四類不動產(chǎn)，國有建設(shè)用地上已售(在用)的商業(yè)、辦公、工業(yè)、公共(用)設(shè)施等房屋涉及的歷史遺留問題可參照執(zhí)行，駐粵部隊軍用土地房屋涉及的歷史遺留問題建議參照執(zhí)行。

 

　　本意見自2025年8月4日起施行，有效期5年。

 

廣東省自然資源廳

 

2025年7月4日

 

《廣東省自然資源廳關(guān)于加快解決國有建設(shè)用地上不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的指導(dǎo)意見》政策解讀

 

　　為加快解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，我廳印發(fā)了《廣東省自然資源廳關(guān)于加快解決國有建設(shè)用地上不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的指導(dǎo)意見》(粵自然資規(guī)字〔2025〕 號)(以下簡稱《意見》)。為便于社會各界更加全面、準(zhǔn)確、深入理解政策內(nèi)容，現(xiàn)解讀如下：

 

　　一、制定背景

 

　　不動產(chǎn)登記事關(guān)千家萬戶，直接關(guān)系群眾最普遍的重大財產(chǎn)權(quán)益，不動產(chǎn)登記歷史遺留問題處置涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。黨的二十大報告指出，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，維護人民根本利益，增進民生福祉，著力解決好人民群眾急難愁盼問題。黨的二十屆三中全會強調(diào)進一步全面深化改革以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，把“堅持以人民為中心”作為進一步全面深化改革必須貫徹的重大原則之一。2021年1月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕1號)，明確各地要高度重視歷史遺留問題化解，積極推動構(gòu)建“政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動”的工作機制，細(xì)化配套政策。

 

　　為妥善處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，早在2018 年11月，經(jīng)省政府同意，我廳便印發(fā)了《廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)加快處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題指導(dǎo)意見的通知》(粵自然資規(guī)字〔2018〕5號)，自2018年11月30日起施行，有效期5年，已于2023年11月30日到期。

 

　　按照中央紀(jì)委國家監(jiān)委集中整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題工作部署，整治不動產(chǎn)“登記難”問題被列入2024年和2025年群眾身邊具體實事，省紀(jì)委監(jiān)委集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要求從省級層面出臺指導(dǎo)意見，有效解決因歷史遺留問題導(dǎo)致的不動產(chǎn)“登記難”。

 

　　鑒于上述情況，考慮到我廳此前印發(fā)的自然資規(guī)字〔2018〕5號文已于2023年11月失效，為盡可能解決更多國有建設(shè)用地上已建成銷售的城鎮(zhèn)住宅登記歷史遺留問題，從省級層面對各地共性的不動產(chǎn)登記歷史遺留問題予以明確，對于保障群眾合法財產(chǎn)權(quán)益、有效化解社會矛盾有著重要意義。為此，我廳牽頭起草了《意見》，報省政府同意后以省自然資源廳名義印發(fā)實施。

 

　　二、主要內(nèi)容

 

　　《意見》共分為四個部分，具體包括總體要求、適用范圍、處置措施和工作要求，主要內(nèi)容如下：

 

　　(一)總體要求。要求各地要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實屬地管理主體責(zé)任，堅守房屋安全底線，按照“缺什么補什么、誰審批誰負(fù)責(zé)”要求，堅持群眾無過錯即辦證，將建設(shè)單位責(zé)任與群眾利益相分開，切實保障群眾合法權(quán)益。

 

　　(二)適用范圍�！兑庖姟愤m用于2024年12月31日前國有建設(shè)用地上已建成銷售的城鎮(zhèn)住宅。集體所有土地上開發(fā)的商品房，國家和省明令禁止辦理不動產(chǎn)登記，不納入《意見》的適用范圍。

 

　　(三)處置措施。從8種歷史遺留問題類型提出相應(yīng)的處置意見：

 

　　1.關(guān)于解決用地手續(xù)不完善的問題。第1-3點針對所列情形所屬于的類型，相關(guān)用地單位可以通過劃撥、協(xié)議出讓等方式補辦用地手續(xù)，解決因用地手續(xù)不完善手續(xù)無法辦理后續(xù)登記的問題。

 

　　2.關(guān)于解決建設(shè)工程規(guī)劃核實不完善的問題。第4-5點針對規(guī)劃核實手續(xù)不完善方面的問題，可以補辦的依法依規(guī)補辦;不具備補辦條件的，報經(jīng)項目所在地政府同意按項目現(xiàn)狀進行規(guī)劃核實或部分先行核實。第6點是針對利用存量建設(shè)用地進行住房項目建設(shè)過程中已辦理工程規(guī)劃許可，但因未及時辦理用途變更等相關(guān)手續(xù)導(dǎo)致無法完成規(guī)劃核實提出指導(dǎo)意見;第7點是對未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可建設(shè)，存在超占超建改建的問題提出指導(dǎo)意見。

 

　　3.關(guān)于解決開發(fā)建設(shè)單位申請主體不清或缺失的問題。第8點是針對開發(fā)主體滅失導(dǎo)致無法辦理登記的問題提出指導(dǎo)意見，針對開發(fā)單位未滅失但不配合的，所屬行業(yè)主管部門應(yīng)督促其限期履行義務(wù)，經(jīng)督促仍不配合的，由所在地政府另行確定申請主體。

 

　　4.關(guān)于解決竣工驗收手續(xù)不完善的問題。第9點是對無法取得竣工驗收備案結(jié)果的，采用聯(lián)合審查備案意見形式解決竣工驗收手續(xù)不完善的問題。第10點是對無法補辦工程竣工驗收的，采用出具房屋安全鑒定合格意見書形式解決竣工驗收手續(xù)不完善的問題。第11-12點是對未取得消防驗收備案手續(xù)和未取得人防工程驗收手續(xù)的問題提出指導(dǎo)意見。

 

　　5.關(guān)于解決欠繳土地出讓價款和相關(guān)稅費的問題。第13點是針對已銷售且已交付的住宅項目，開發(fā)建設(shè)單位未補繳土地出讓價款和相關(guān)稅費的問題，由自然資源主管部門提出處置方案報經(jīng)項目所在地政府同意，可以按照“證繳分離”原則，在有關(guān)部門追繳土地出讓價款和相關(guān)稅費的同時，不動產(chǎn)登記機構(gòu)可為群眾辦理登記。第14點是針對未交付的住宅項目，必須在繳納所欠土地出讓價款和相關(guān)稅費后方可辦理登記。

 

　　6.關(guān)于解決原分散登記的房屋、土地信息不一致的問題。第15點是針對因分散登記導(dǎo)致房屋、土地坐落信息不一致的以地名管理部門地名證明為依據(jù)辦理登記。對房屋、土地用途不一致的，繼續(xù)按照原登記用途分別登記。第16點是針對房屋所有權(quán)多次轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)未同步轉(zhuǎn)移導(dǎo)致權(quán)利主體不一致的提出經(jīng)核實確認(rèn)權(quán)屬關(guān)系變動清晰且無爭議的，房屋所有權(quán)人出具書面具結(jié)書后可辦理登記。對土地使用權(quán)多次轉(zhuǎn)移、房屋所有權(quán)未同步轉(zhuǎn)移的情形可參照辦理。

 

　　7.關(guān)于解決跨宗地建設(shè)的問題。第17點是因跨宗地建設(shè)，開發(fā)主體提出宗地合并申請的，在權(quán)利類型、權(quán)利性質(zhì)、用途一致的前提下提出處置意見，對于三種性質(zhì)存在一種不一致的未經(jīng)批準(zhǔn)不得辦理并宗手續(xù)。第18點是針對多主體聯(lián)建、產(chǎn)權(quán)清晰的城鎮(zhèn)住宅(含劃撥土地)，需要辦理不動產(chǎn)分割、分?jǐn)偟奶岢鲋笇?dǎo)意見。

 

　　8.關(guān)于解決其他方面的問題。第19點是針對因抵押、查封等限制條件導(dǎo)致無法登記的，明確開發(fā)單位應(yīng)及時處理債務(wù)糾紛解除相應(yīng)抵押和查封。登記機構(gòu)根據(jù)解除抵押資料或解除查封的法律文書，可為群眾辦理登記。

 

　　(四)工作要求。要求各地要提高思想認(rèn)識，落實屬地責(zé)任，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動”的工作機制，協(xié)同推進不動產(chǎn)登記歷史遺留問題化解工作。要明確負(fù)面清單，守牢政策底線。同時規(guī)定了可參照執(zhí)行的有關(guān)情形，以及本意見的有效期限。